Мальтійські «золоті паспорти»: дозволити не можна заборонити

Почнемо з початку: Південь Європи

За даними Європейського парламенту, у період з 2011 по 2019 роки більше 130 000 фізичних осіб скористалися різними програмами «Громадянство за інвестиції» (CBI) та «Посвідка на проживання за інвестиції» (RBI), що діяли на території ЄС. Дохід приймаючих країн від CBI/RBI у цей період становив €21,8 млрд.

«Золоті візи», у сучасному їх вигляді, були впроваджені у Європі ще у 1990-х, зокрема, в Ірландії, Іспанії та Великій Британії. Фінансова криза кінця 2000-х зробила їх дуже привабливим механізмом залучення інвестицій у таких країнах як Португалія, Кіпр та Греція. 

Виявилося, що потік резидентів третіх країн, що бажають придбати посвідку на проживання у ЄС за «якихось» €250 або €500 тис. інвестицій у нерухомість, може бути нескінченим. 

У 2010-х Болгарія, Кіпр та Мальта зрозуміли, що саме таким чином можна продавати не тільки посвідку на проживання, але і «паспорти». Тільки за громадянство вимагали заплатити вже до €2 млн. 

Мальтійські «золоті паспорти»

Республіка Мальта запровадила свою програму «золотих паспортів» у 2014 році, назвавши її «Програмою індивідуальних інвесторів» (IIP/‘individual investor programme'). 

На той час загальна вартість «золотого паспорта» становила €1 150 000, що складалися із безповоротного внеску до Національного фонду розвитку (€650 000), інвестиції у погоджені державою фінансові інструменти (€150 000), а також інвестиції у нерухомість (купівля нерухомості на суму €350 000 або оренда нерухомості вартістю, щонайменше, €16 000 на рік протягом 5 років).

При цьому, ІІР вимагало фактичного проживання на Мальті до моменту отримання громадянства лише протягом 12 місяців. 

Ця програма була розкритикована ЄС, у тому числі Європарламентом. Можливо через неї, а можливо ще й через те, що майже було вичерпано ліміт паспортів, що був визначений ІІР (1 800), наприкінці 2020 року Мальта реформує Програму.

Так з’являється Програма «Мальтійське громадянство шляхом натуралізації за виняткові заслуги шляхом прямих інвестицій» (MEIN). Нею передбачено надання не більше ніж 400 «золотих паспортів» на рік, а загальна кількість погоджених заяв в межах Програми не зможе перевищити 1 500 (не беручи до уваги членів родин та осіб, які перебувають на утриманні).

Згідно з цією програмою, вартість «золотого паспорта» дещо зросла і коливалась від €1 310 000 до €1 460 000. 

Передбачався внесок до Національного фонду розвитку (€600 000), інвестиції у нерухомість (купівля нерухомості на суму €700 000 або оренда нерухомості вартістю, щонайменше, €16 000 на рік протягом 5 років) та благодійний внесок до громадської організації або благодійного фонду (€10 000).

Суттєво змінено тривалість обов’язкового проживання на Мальті до моменту отримання громадянства – 36 місяців. Втім, заплативши до Національного фонду розвитку €750 000 замість €600 000, цей строк легко скорочувався до звичних 12 місяців.

У березні 2022 року Мальта оголосила про призупинення обробки заяв на отримання «золотих паспортів» від громадян Росії та Білорусі.

Очевидно, що CBI/RBI програми не є унікальним європейським явищем. «Золоті візи» існують, наприклад, у США, Канаді, Австралії та Новій Зеландії. 

Водночас, ці юрисдикції, окрім очевидних AML/CFT та подібних ризиків, пов’язаних із CBI/RBI, не мали враховувати іншої проблеми, а саме: доступу до Шенгенської зони та громадянства ЄС.

Історія протистояння

У січні 2014 року Європейський Парламент приймає Резолюцію про «продаж громадянства ЄС», якою нагадує всім, а особливо Мальті, про фактори Шенгенської зони та громадянства ЄС.

Так, будь-яка фізична особа, яка має громадянство країни-члена ЄС, автоматично стає громадянином Європейського Союзу. 

Громадянин ЄС має право вільно пересуватися та проживати будь-де на території держав Союзу. Має право голосувати та висувати свою кандидатуру на виборах до місцевих органів управління та до Європейського Парламенту в країні проживання на тих самих умовах, що і громадяни країни його/її проживання, тощо.

У Резолюції 2014 року Європарламент зазначив, що продаж громадянств країн-членів ЄС підриває саму концепцію громадянства ЄС, та закликав Мальту привести національне законодавство про громадянство у відповідність до норм ЄС.

Резолюція була першим документом, який вказав на три базові виклики CBІ програм на прикладі Мальти.

Мальтійська CBI програма, на думку Європарламенту, порушує принцип «реального зв’язку» між фізичною особою та країною, що надає їй громадянство, принцип «обопільної довіри» між країнами-членами ЄС, який є ключовою підвалиною ЄС, а також принцип недискримінації, оскільки надає громадянство виключно ультра заможним фізичними особам із третіх країн.

Ці три пункти стали ключовими протягом наступних десяти років у протистоянні європейських інституцій і країн, що мають CBI/RBI програми. Зокрема, це проявилось у Звіті Європарламенту 2018 року та Звіті Єврокомісії 2019 року про CBI/RBI схеми у ЄС. Виклики для Європейської безпеки, що їх створюють CBI/RBI програми, стали предметом Резолюції Європарламенту 2019-го року про фінансові злочини та ухилення від сплати податків.

У своєму щорічному зверненні у вересні 2020 року Президентка Єврокомісії, по суті, прирівняла продаж «золотих паспортів» до продажу європейських цінностей. І вже у жовтні 2020 року Єврокомісія розпочинає проти Кіпру та Мальти процедуру за порушення законодавства ЄС в частині програм надання громадянства за інвестиції. Єврокомісія вимагала від Кіпру та Мальти скасувати CBI програми. 

Пізніше було повідомлено про те, що Єврокомісія також звернулася до Болгарії щодо питання припинення CBI/RBI програм.

Кіпр відреагував достатньо швидко, заявивши про припинення прийняття нових заяв на «золоті паспорти» вже з 1 листопада 2020 року. Після додаткового тиску з боку ЄС, Кіпр також погодився припинити розгляд раніше поданих CBI заяв з жовтня 2021 року.

Мав європейський тиск успіх і у випадку з Болгарією, яка припинила CBI програму з березня 2022.

А що ж зробила Мальта після початку процедури за порушення законодавства ЄС у жовтні 2020 року? Як зазначено вище, запровадила у листопаді 2020 року видозмінену CBI програму MEIN. 

У вересні 2022 року Єврокомісія подала позов до Суду ЄС проти Мальти, зазначивши, що надання громадянства ЄС за попередньо визначену оплату або інвестицію (тобто, продаж) без наявності певного «реального зв’язку» особи із Республікою Мальта, є порушенням законодавства ЄС.

Що сталося 4 жовтня 2024 року?

4 жовтня 2024 року опубліковано довгоочікуваний Висновок Генерального адвоката Суду ЄС у справі С-181/23 за позовом Єврокомісії до Республіки Мальта. 

Генеральний адвокат зазначає, що згідно із законодавством ЄС, кожна держава-член Союзу має право самостійно визначати, хто має чи не має права бути її громадянином і, як наслідок, громадянином ЄС. 

Крім того, у той час, коли держава-член Союзу може, відповідно до національного законодавства, вимагати (чи не вимагати) доказів наявності «реального зв’язку», законодавство ЄС не містить ані такої вимоги, ані такого визначення в контексті набуття або збереження громадянства.

Висновком рекомендовано Суду ЄС відхилити позов Єврокомісії до Республіки Мальта.

Що далі?

Як підкреслено Судом Європейського союзу у прес-релізі, Висновок Генерального адвоката не є обов’язковим для Суду. Завданням Генерального адвоката, який є повністю незалежним у виконанні своїх функцій, є запропонувати Суду юридичне рішення у певній справі.

Наразі, після публікації Висновку Генерального адвоката, судді розпочинають обговорення справи, і згодом буде оголошено рішення Суду ЄС. За інформацією з різних джерел, рішення у справі очікується наприкінці поточного або на початку 2025-го року. 

Якщо Суд ЄС прийме рішення у дусі Висновку Генерального адвоката, то це може повністю змінити ситуацію із наданням громадянства за інвестиції по всій території ЄС. 

З одного боку, країни-члени відчують новий «подих свободи». Вже зараз можна знайти статті, які стверджують щось на кшталт «Генеральний адвокат Суду ЄС заявив, що країни-члени ЄС мають право продавати громадянство своїх країн через програми «золотих паспортів»».

З іншого, вочевидь, ЄС буде «вимушений» продовжити боротьбу. 

Це може статися як шляхом подання нового позову з іншим правовим обґрунтуванням, так і, вочевидь, шляхом впровадження більш жорстких законодавчих заборон та механізмів стримування на рівні Союзу.  

У будь-якому разі слід пам’ятати, що питання CBI/RBI програм вже давно вийшло за межі площини «європейських демократичних цінностей» та «ризику для самої сутності громадянства ЄС».

У листопаді 2023 року FATF та ОБСЄ оприлюднили спільний звіт про «Зловживання програмами надання громадянства чи права на проживання за інвестиції», наголосивши на ризиках CBI/RBI, пов’язаних із відмиванням грошей та фінансуванням тероризму тощо. Питання CBI/RBI також були включені в усі останні європейські директиви, що стосуються AML/CFT.

Тож ЄС має знайти спосіб відповісти на виклики та загрози, що їх створюють схеми відмивання грошей та фінансування тероризму, корупції, проблеми у сфері міграції та дискримінації. 

Вочевидь, протистояння продовжиться. Втім, цікаво, у якій формі.

Як завжди, слідкуємо за розвитком подій.